Структура расходов региональных бюджетов по показателям. Расходы региональных бюджетов. Особенности формирования регионального бюджета в России

Структура расходов бюджета любой страны отражает базовые функции государства – предоставление социальных благ, оборона, национальная безопасность, развитие экономики. По данным Government Finance Statistics Yearbook, 2010 (IMF, Washington, 2010), наблюдается сходство расходной части бюджетов многих стран, но имеются и страновые различия. Так, расходы на социальную защиту в ряде стран выше, чем в России (1/3 всех расходов); они достигают 35–40% в Германии, Франции, Италии, Великобритании. Расходы на экономику в среднем варьируют в диапазоне 10–15%, на оборону – 6–17% и т.д.

При несомненной важности всех без исключения расходов бюджета на каждом этапе в соответствии с бюджетной и макроэкономической политикой выделяются приоритеты бюджета. На современном этапе они включают:

• исполнение социальных обязательств;
• развитие транспортной инфраструктуры;
• обеспечение оборонного комплекса и национальной безопасности;
• концентрацию ресурсов на модернизационных мероприятиях, в том числе инновационных проектах и важнейших научных разработках;
• подготовку особо значимых международных мероприятий.

Лидирующим среди этих приоритетов являются расходы социального характера. В России на цели социальной политики направляется более 1/3 бюджетных расходов. Вместе с расходами на образование, здравоохранение, культуру, физическую культуру и спорт доля расходов, направленных на социальную защиту граждан и оказание социально значимых услуг, составляет более 55% суммарных расходов национальной бюджетной системы. Безусловное исполнение публичных нормативных и иных социально значимых обязательств (социальные компенсации, социальная помощь) – не только конституционная обязанность бюджета, но и экономическая целесообразность. Увеличение социальных расходов разумно, так как поощряет экономический подъем, препятствуя падению потребления населения в период кризиса. В период 2014–2018 гг. на решение социальных проблем дополнительно ежегодно будут направляться средства в размере 0,6% ВВП. Бюджетные расходы на социальную политику в ближайшей перспективе иллюстрируются рис. 4.6.

Рис. 4.6.

Расходы социального характера растут год от года. Среди этих расходов – повышение заработной платы работников федеральных учреждений социального обслуживания (перевод на "эффективный контракт"). В 2011 г. оплата труда в социальной сфере составляла в среднем 35% среднероссийской, к 2018 г. предполагается довести ее до 100%. Всего на повышение оплаты труда работников федеральных государственных учреждений в сфере образования, науки, культуры, здравоохранения, социального обслуживания предусмотрены бюджетные ассигнования в размере 80,2 млрд руб. в 2014 г., 126,5 млрд руб. в 2015 г. и 181,2 млрд руб. в 2016 г.

В 2006–2011 гг. доля социальной помощи в доходах населения уже выросла с 0,3 до 0,8%, общие расходы государства на поддержку граждан увеличились с 2,5 до 3,9% ВВП, а число бедных в РФ уменьшилось до уровня, который почти вдвое ниже уровня Бразилии, Украины, Молдавии и почти втрое – Индии. Растут компенсации, денежные выплаты нуждающимся семьям с детьми, выплаты материнского (семейного) капитала. Продолжатся обеспечение жильем ветеранов Великой Отечественной войны, детей-сирот, реализация ФЦП "Жилище".

Особое внимание уделено сокращению бедности. Однако лишь 20% получателей субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг являются реально бедными. Поэтому важен переход от категорийной к адресной социальной поддержке. Сохраняется действующий механизм индексации социальных выплат отдельным категориям граждан; в целях приближения МРОТ к прожиточному минимуму трудоспособного населения в целом по России с 1 января 2013 г. он увеличен до 5205 руб. в месяц.

Важнейший блок государственных расходов – это расходы на экономику. Они занимают 12% всех расходов бюджетной системы (в 2016 г. – 3,8 трлн руб.). Важно понимать комплексный, собирательный характер этой статьи. Это не только прямые вложения в виде государственных инвестиций, но и поддержка экономического роста и диверсификации структуры экономики, рост финансирования инфраструктуры, целевое субсидирование частных инвесторов. Такие косвенные меры развития экономики оказывают больший стимулирующий эффект, чем сокращение налогов, так как приводят к увеличению закупок и спроса.

В развитии экономики приоритетом бюджета объявлена поддержка промышленности гражданского назначения посредством субсидирования процентных ставок и доведения их до уровня 7–9% годовых на срок до 5 лет, что позволит привлечь дополнительные кредитные ресурсы в объеме до 680 млрд руб. для развития промышленности. Финансируется государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Средства выделяются на развитие подотраслей растениеводства, животноводства с упором на развитие мясного скотоводства, на техническую и технологическую модернизацию, развитие сельских территорий, сохранение и рациональное использование земель сельскохозяйственного назначения.

В целях адаптации национального агросектора к вступлению в ВТО запланированы прямые и косвенные меры поддержки: субсидирование затрат, продление ряда налоговых льгот, усиление таможенного администрирования ввоза ряда продуктов.

Важное место в бюджетной поддержке развития человеческого капитала занимают расходы на образование (рис. 4.7).

Пока Россия отстает по уровню этих расходов от стран ОЭСР на 1,5–2% ВВП.

Рис. 4.7.

В соответствии с Государственной программой "Развитие образования" на 2013–2020 гг. из федерального бюджета на этот срок выделяется 3,99 трлн руб., или 0,85% ВВП ежегодно. Активно реализуются программы по модернизации региональных систем общего образования, из федерального бюджета идет поддержка субъектов РФ (оснащение детской мебелью, спортивным инвентарем, игрушками, создание площадок для распространения современных моделей успешной социализации детей, возмещение части затрат в связи с предоставлением учителям общеобразовательных учреждений ипотечного кредита и пр.).

Выделяются средства на финансирование профессионального образования. Приоритетно финансируются инфраструктура и научные исследования ведущих вузов (9 федеральных университетов и 27 национальных исследовательских университетов), совершенствуется стипендиальное обеспечение. В области труда намечается рост средней оплаты труда. Сейчас средний заработок работника образования составляет 76% средне российского показателя. Предполагается его доведение в школах до 100%, в вузах–до 110%. Одновременно происходит перевод оплаты труда на "эффективный контракт".

Важными элементами структурной перестройки экономики являются реформирование научно-исследовательского комплекса и оптимизация его финансирования. Приняты важные государственные программы – "Программа фундаментальных научных исследований на период 2013–2020 гг.", программа "Развитие науки и технологий", Федеральная целевая программа "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007–2013 гг." и др. Так, в мероприятия Государственной программы РФ "Развитие науки и технологий" входят поддержка кооперации вузов и организаций в целях создания высокотехнологичных производств, поддержка научных исследований в вузах и в рамках федеральных целевых программ, направленных на инновационное развитие экономики, перевод на "эффективный контракт" научных работников, выполнение Федеральной космической программы России и др.

С учетом роста финансирования научных разработок за счет частных инвестиций расходы из федерального бюджета имеют тенденцию к некоторому уменьшению (рис. 4.8).

Рис. 4.8.

В сфере культуры и кинематографии реализуется Федеральная целевая программа ФЦП "Культура России (2012–2018 гг.)", ФЦП "Развитие внутреннего и въездного туризма в РФ (2012– 2018 гг.)", финансируется поддержка кинематографии, музыкальных коллективов в регионах, грантовая поддержка творческих проектов общенационального значения, комплектация библиотек, создание в сети Интернет виртуальных музеев и публичных электронных библиотек. Повышается оплата труда работникам (перевод на "эффективный контракт"), финансируется создание пяти центров культурного развития в малых и средних городах России, передвижного фонда ведущих российских музеев, вводятся денежные поощрения муниципальных учреждений культуры на территории сельских поселений.

Важно подчеркнуть введение налоговых льгот для учреждений культуры. С 2013 г. вне зависимости от источника приобретаемые государственными (муниципальными) учреждениями культурные ценности не облагаются НДС, что увеличивает объем их финансирования.

Важная социальная статья расходов бюджета – расходы на здравоохранение. В 2016 г. они достигнут 3,1 трлн руб., или 9,6% расходов всей бюджетной системы. Однако их уровень снизится с 3,7% ВВП в 2013 г. до 3,4% ВВП в 2016 г. с сохранением тенденции до 2020 г. Это ниже уровня многих стран ОЭСР и в 2–2,5 раза ниже, чем в развитых странах. Такая динамика объясняется ростом внебюджетных источников финансирования – ресурсов фондов медицинского страхования, средств предприятий и граждан. В перспективе произойдет переход на одноканальное финансирование оказания медицинской помощи, т.е. только через систему медицинского страхования.

В рамках Государственной программы РФ "Развитие здравоохранения" на период 2013–2020 гг. выделяется финансовое обеспечение в размере 33,7 трлн руб., в том числе из средств федерального бюджета – 2,7 трлн руб., из консолидированных бюджетов субъектов Федерации – 10,5 трлн руб., из средств фондов обязательного медицинского страхования – 17,1 трлн руб.

Реализуется федеральная целевая программа "Развитие фармацевтической и медицинской промышленности Российской Федерации на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу" с целью повышения доли лекарств отечественного производства. Повышается заработная плата отдельным категориям работников в сфере здравоохранения, обеспечиваемая в размере 1/3 необходимых средств за счет федерального бюджета, 1/3 – за счет реорганизации неэффективных организаций и 1/3 – за счет внебюджетных источников, выделяются ассигнования на повышение заработной платы с целью доведения ее с 79 до 130 % среднероссийской заработной платы . Одновременно уделяется внимание эффективности труда, в связи с чем происходит перевод на "эффективный контракт".

Следует отметить недостаточную эффективность государственных расходов в этой сфере. Бюджетные расходы на одного врача и медицинского служащего в России низкие – в 6 раз меньше душевого ВВП, тогда как в развитых странах они находятся в интервале 15–25. Поэтому государственная политика должна ориентироваться на постепенное снижение госзаказа на выпускников медицинских вузов и переориентацию средств на капитальные вложения в сектор здравоохранения.

Последовательно растут расходы бюджетной системы на физическую культуру и спорт, создание спортивной инфраструктуры в рамках ФЦП "Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006–2015 годы", в том числе по направлению "Массовый спорт", на оборудование для быстровозводимых физкультурно-оздоровительных комплексов. Профинансировано проведение крупных международных спортивных мероприятий – XXVII Всемирной летней универсиады 2013 г. в г. Казани, XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в г. Сочи, чемпионата мира по легкой атлетике в 2013 г. в г. Москве, Кубка мира по регби – 7 в 2013 г. в г. Москве, Всемирных игр боевых искусств в 2013 г. в г. Санкт-Петербурге.

В финансировании всех направлений социальной сферы выделяется принципиальное новшество – перевод работников на "эффективный контракт". В нем определяются условия оплаты труда и "социальный пакет" работника в зависимости от качества и количества выполняемой им работы. Это содействует эффективности бюджетных расходов и повышает ответственность самих работников за результативность их труда.

Среди бюджетных приоритетов выделяется поддержание инновационной активности путем развития пилотных проектов. Реципиентами финансирования являются:

• инновационные центры "Сколково", "Иннополис" (современная российская модель научно-технологического парка: университет с кампусом, исследовательские и инженерные центры, инновационные предприятия, технопарк и ОЭЗ технико-внедренческого типа в сфере ИТ, станкостроения, космических технологий, энергоэффективности и энергосбережения, медицинских технологий);
• особые экономические зоны (развитие высокотехнологичных отраслей, импортозамещающих производств, туризма, разработка и производство новых видов продукции, расширение транспортно-логистической системы);
• территориальные инновационные технологические кластеры (ядерные и радиационные технологии; летательные и космические аппараты, судостроение; фармацевтика, биотехнологии и медицина; материалы; химия и нефтехимия; ИТ и электроника);
• малый и средний бизнес, для которого субсидируется процентная ставка по кредитам;

Особо поддерживаются наукограды, чьи научно-производственные комплексы сосредоточены в областях энергосбережения, ядерной энергетики, генной инженерии, авиастроения, производства военной техники, радиоэлектроники. Для этого бюджетам наукоградов предоставляются межбюджетные трансферты из федерального бюджета.

В числе бюджетных приоритетов также развитие Сибири и Дальнего Востока (приняты соответствующие федеральные целевые программы), развитие транспорта и дорожного хозяйства. В частности, с целью создания единого общеэкономического пространства увеличивается финансирование содержания, строительства и реконструкции федеральных автомобильных дорог, обеспечение сельских населенных пунктов круглогодичной связью с сетью автомобильных дорог с твердым покрытием и пр. Активизируется и финансирование энергетической инфраструктуры. В целом в период 2014–2018 гг. на развитие транспортной и энергетической инфраструктуры, создание новых региональных центров ежегодно будут дополнительно направляться средства в объеме 2,2% ВВП.

Приоритетом бюджета является финансирование сферы национальной обороны, национальной безопасности и правоохранительной деятельности (рис. 4.9).

Рис. 4.9.

Уровень расходов на оборону в отношении к ВВП – один из самых высоких в мире; страна уступает только США и Израилю. Бюджетная политика должна учитывать потребность в оптимизации этих расходов. Среди бюджетных трат – обеспечение оснащения Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов современными образцами вооружения, военной и специальной техники; установление денежного довольствия военнослужащих на уровне не ниже уровня оплаты труда в ведущих отраслях экономики; ежегодное увеличение пенсий гражданам, уволенным с военной службы, не менее чем на 2% сверх уровня инфляции; ежегодное, в течение пяти лет, увеличение численности военнослужащих, проходящих военную службу по контракту.

Реализация новой государственной программы вооружений (ГПВ) до 2020 г. обойдется почти в 20 трлн руб. Бо́льшая часть расходов придется на период 2016–2020 гг., с учетом использования не только бюджетных, но и кредитных схем финансирования. Предприятия – головные исполнители гособоронзаказа кредитуются под государственные гарантии. Модернизация армии и оборонного комплекса увеличит ежегодные расходы в период 2014–2018 гг. на 1,5% ВВП.

Таковы приоритеты бюджета на 2014–2016 гг. Общая структура расходов представлена в табл. 4.7.

Таблица 4.7. Расходы бюджетов бюджетной системы РФ, % ВВП

Показатели	2013 г.	2014 г.	2015 г.	2016 г.
Расходы, всего В том числе:
Общегосударственные вопросы
Национальная оборона
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность
Национальная экономика
Жилищно-коммунальное хозяйство
Охрана окружающей среды
Образование
Культура и кинематография
Здравоохранение
Социальная политика
Физическая культура и спорт
Средства массовой информации
Обслуживание государственного и муниципального долга

В долгосрочном прогнозе до 2020 г. расходы бюджетной системы рассматриваются в трех вариантах: консервативном (1), инновационном (2) и форсированном (3) (табл. 4.8).

Таблица 4.8. Основные параметры расходов бюджетной системы РФ, %ВВГ1

Показатели	Варианты
Процентные расходы
Человеческий капитал *
Оборона и безопасность
Развитие экономики и инфраструктуры
Социальная политика

Показатель включает расходы по разделам "Образование", "Здравоохранение", "Культура и кинематография".

Источник: Министерство экономического развития РФ.

Бо́льшую гибкость и маневр бюджету придает выделение так называемых "условно утверждаемых расходов". Такой своеобразный "бюджетный карман" Министерство финансов впервые создало в 2011 г. В этот резерв правительство закладывает суммы на ожидаемые, но пока не просчитанные крупные проекты с неопределенными объемами финансирования. В 2015 г. размер условно распределенных доходов составит 384,0 млрд руб. (2,5% всех расходов), в 2016 г. – 819,6 трлн руб. (13,5%).

Принципиальным бюджетным новшеством в политике государственных расходов является переход на "программный формат". Новая конструкция бюджетного финансирования бюджетных расходов, в отличие от ведомственного подхода, опирается на государственные программы. Государственная программа – это документ, определяющий цель, задачи, результаты, основные направления и инструменты государственной политики, направленные на достижение целей и реализацию приоритетов, установленных Концепцией долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г. Государственная программа обеспечивает реализацию в установленные сроки крупномасштабных мероприятий общенационального или международного значения. Как видно из табл. 4.9, программный формат охватывает 55–58% всех расходов федерального бюджета.

Таблица 4.9. Программная структура расходов федерального бюджета в 2013–2016 гг., млрд руб.

Показатели
Расходы на реализацию государственных программ РФ, всего В том числе по направлениям
I Новое качество жизни
II Инновационное развитие и модернизация экономики (17 программ), без закрытой части
III Обеспечение национальной безопасности (1 программа), без закрытой части
IV Сбалансированное региональное развитие (5 программ)
V Эффективное государство (5 программ)
Расходы на реализацию государственных программ РФ (закрытая часть)
Расходы на непрограммную деятельность В том числе:
Финансовое обеспечение развития пенсионной системы
Финансовое обеспечение национальной обороны
Прочие непрограммные расходы

Полное финансирование госпрограмм включает помимо средств федерального бюджета и внебюджетные источники. Бюджетная часть капитальных расходов инвестиционного характера во все большей степени будет конкретизироваться в федеральных целевых программах и федеральных адресных инвестиционных программах (ФЦП и ФАИП).

Федеральная адресная инвестиционная программа (ФАИП ) – это свод информации по бюджетным инвестициям в строительство, реконструкцию, техническое перевооружение объектов капитального строительства государственной собственности РФ. Через ФАИП осуществляется финансирование строительства более трети объектов, относящихся к ФЦП. В 2012 г. по линии ФАИП осуществлялось строительство 3943 объектов (без учета специальных работ, входящих в государственный оборонный заказ).

Ассигнования из федерального бюджета на программы и непрограммную часть ФАИПП представлены в табл. 4.10.

Таблица 4.10. Бюджетные ассигнования на реализацию ФЦП и непрограммной части ФАИП, млрд руб.

В 2014 г. планируется реализация 52 федеральных целевых программ, 5 из которых новые – "Устойчивое развитие сельских территорий на 2014–2017 годы и на период до 2020 года", "Исследования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2014–2020 годы", "Развитие мелиорации сельскохозяйственных земель России на 2014–2020 годы", "Научные и научно-педагогические кадры инновационной России на 2014–2020 годы", "Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014–2019 годы)".

В 2015–2016 гг. планируется реализация 51 и 34 федеральных целевых программ соответственно, из которых в 2016 г. две новых – Федеральная космическая программа России на 2016–2025 гг. и Федеральная целевая программа "Жилище" на 2016–2020 гг.

В целом программно-целевой метод повышает ответственность и заинтересованность исполнителей государственных программ за достижение наилучших результатов в рамках ограниченных финансовых ресурсов.

Принципиально важным в современной бюджетной политике является оптимизация расходов, т.е. их реструктуризация, сокращение неэффективных трат. Адам Смит отмечал: всякий расточитель – враг общества, всякий бережливый человек – благодетель. В стране принята "Программа повышения эффективности бюджетных расходов" . В настоящее время в приоритеты эффективности входят три направления:

• 1) формирование контрактной системы;
• 2) введение публичного технологического и ценового аудита всех крупных инвестиционных (прежде всего инфраструктурных) проектов с государственным участием;
• 3) развитие государственно-частного партнерства.

С 2014 г. вступил в силу Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". В ходе формирования контрактной системы должна быть обеспечена системность и прозрачность цикла закупок от планирования до приемки и анализа результатов, борьба с коррупцией.

В ходе развития государственно-частного партнерства при реализации крупных инвестиционных проектов с государственным и муниципальным участием принципиальные новшества таковы:

• для частных инвесторов, в отличие от публичных (распорядителей бюджетных средств), бюджетные средства предоставляют на конкурентной конкурсной основе;
• вводится обязательный публичный технологический и ценовой аудит эффективности проектов.

По таким принципам будут заключаться соглашения с частными инвесторами о софинансировании инвестиционных и концессионных соглашений о госзакупках и тарифном регулировании, контрактов жизненного цикла как нового формата государственно-частного партнерства.

Оптимизация бюджетных расходов является частью глобальной бюджетной консолидации. Вводится режим строгой бюджетной экономии, несмотря на стабильно высокую цену на нефть, и установление ответственности за неэффективное расходование средств. По новому бюджетному правилу с 2013 г. увеличение расходов возможно только за счет дополнительных ненефтегазовых доходов. Бюджетное правило – это закрепленный в Бюджетном кодексе РФ механизм определения предельного (максимально возможного) объема бюджетных расходов, основанный на долгосрочном уровне цен на нефть. Предельные расходы не должны превышать доходы федерального бюджета при базовой цене на нефть более чем на 1% ВВП (расчетный дефицит бюджета).

В 2013 г. стоимость нефти рассчитана как средняя за последние пять лет, в 2014 г. – за шесть лет, в 2015 г. – за семь лет, а с 2018 г. – за десять лет. В частности, расходы по новому бюджетному правилу на 2013–2016 гг. будут определены исходя из цены в 91–95 долл. за баррель нефти марки Urals .

Если фактическая цена на нефть окажется выше базовой, избыток нефтегазовых доходов направляется на пополнение Резервного фонда до достижения им нормативного объема 7% ВВП. После достижения Резервным фондом 7% ВВП не менее 50% дополнительных нефтегазовых доходов направляются в Фонд национального благосостояния. Оставшиеся средства могут направляться на финансовое обеспечение инфраструктурных и других приоритетных проектов, не влекущих длящихся обязательств.

Бюджетные правила позволяют сохранять стабильный и устойчивый бюджет без наращивания государственного долга, защищают бюджет от шоков, повышают его устойчивость, стабилизируют общий объем расходов, обеспечивают исполнение социальных обязательств государства, реализацию начатых проектов и планов реформ, создают условия для повышения эффективности бюджетных расходов.

Жесткое соблюдение бюджетного правила, означающее консерватизм государственных расходов, – это шаг к более ответственной финансовой политике, необходимое условие макроэкономической стабильности. И хотя ограничение государственных расходов несколько замедляет динамику экономического роста, правило позволяет избегать резких перегревов и спадов. Важно и то, что накапливание нефтегазовых доходов и ограничение бюджетных расходов приведет к снижению инфляции в 2018 г. до уровня 3–4% в год. Это создает основу для устойчивого роста долгосрочных частных инвестиций.

Объем бюджетных расходов в реальном выражении не должен увеличиваться следующие десять лет, а в ближайшую трехлетку снизится на 20%. Ежегодное снижение государственных расходов федерального уровня является "дорожной картой по консолидации бюджета". Горизонты планирования расширяются: бюджетная стратегия РФ до 2023 г. создает основы для повышения эффективности расходов бюджета, одновременно являясь сдерживающим фактором для их необоснованного роста.

• Фаттахова Дайана Надимовна ,
• Башкирский государственный аграрный университет

• РАСХОДЫ
• ДОХОДЫ
• ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БЮДЖЕТ

В статье рассмотрены и проанализированы доходы и расходы государственного бюджета РФ.

• Анализ методов оценки кредитоспособности заемщиков - физических лиц
• Система финансового контроля предприятия: методы и средства реализации

Государственный бюджет – один из главных документов страны, который представляет собой совокупность финансовых смет всех ведомств, государственных служб и т.д. В нем прописаны все потребности страны, которые удовлетворяются за счет государственной казны, также в нем указаны источники и размеры ожидаемых поступлений в государственную казну. Согласно статье 215.1 Бюджетного кодекса РФ кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется Федеральным казначейством.

Формирование и утверждение сбалансированного бюджета является первоочередной функцией Министерства Финансов и Правительства Российской Федерации. В первую очередь важна сбалансированность доходов и расходов государства, так как именно из-за этого фактора зависит экономическая стабильность страны.

Через бюджет государство образует и использует общегосударственный централизованный фонд денежных средств, и именно через него государство организует перераспределение общественного продукта для удовлетворения общегосударственных потребностей, именно поэтому эта тема актуальна всегда.

На основании данных, представленных на сайте Министерства финансов РФ, мы можем проанализировать и сделать определенные выводы о динамике доходов и расходов государственного бюджета за период 2010-2015 гг.

Таблица 1. Доходная часть федерального бюджета РФ за 2010-2015 гг., млрд. руб.

Доходная часть федерального бюджета
	Доходы, всего		11 367,7	12 855,5	13 019,9	14 496,9	13 659,2
	Нефтегазовые доходы
	Ненефтегазовые доходы
	Связанные с внутренним производством
	НДС (внутрений)
	Налог на прибыль
	Связанные с импортом
	НДС на ввозимые товары
	Акцизы на ввозимые товары
	Ввозные пошлины
	Прочие

Источник: Официальный сайт Министерства Финансов Российской Федерации [Электронный ресурс] URL: http://www.minfin.ru/ru

Исходя из данных таблицы, мы можем сделать вывод, что с 2010 до 2014 года доходы Российской Федерации росли по всем показателям с 8 305,4 млрд. руб. до 14 496,9 млрд. руб. Однако в 2015 году ситуация меняется и мы видим, что общий доход уменьшается до 13 659,2 млрд. руб., а нефтегазовые доходы падают до 5 862,7 млрд. руб. Естественно это связано с политической жизнью страны, так как в 2014 году Европейский союз выставил санкции против Российской Федерации, мы потеряли своих партнеров, и нефть упала в стоимости в среднем со 110$ за баррель до 45$ за баррель.

Совсем другая ситуация с ненефтегазовыми доходами. Здесь рост продолжается, несмотря на сложную ситуацию в стране. Государственную казну РФ пытаются восполнить с помощью различных налогов, которые ведут к неодобрению политики государства в обществе.

Таблица 2. Расходная часть федерального бюджета РФ за 2010-2015 гг., млрд. руб.

Расходная часть федерального бюджета
	Расходы, всего	10 117,5	10 925,6	12 895,0	13 342,9	14 831,6	15 620,3
	Общегосударственные вопросы
	Национальная оборона
	Нац. безопасность и правоохранительная деятельность
	Национальная экономика
	Охрана окружающей среды
	Образование
	Культура, кинематография
	Здравоохранение
	Социальная политика
	Физическая культура и спорт
	Обслуживание государственного и муниципального долга
	Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам бюджетной системы Российской Федерации

Как отмечено в Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2014-2016 годах, одним из условий повышения эффективности бюджетных расходов является открытость (прозрачность) бюджетов и бюджетного процесса. В 2013 году введен в опытную эксплуатацию единый портал бюджетной системы, совместно с экспертным сообществом будет проведено обсуждение проекта «Бюджета на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов для граждан». В 2014-2015 годах будут внедрены стандарты международной финансовой отчетности сектора государственного управления. Таким образом, проект федерального бюджета на 2014 - 2016 годы и разрабатываемые при его формировании меры обеспечивают реализацию поставленных в Бюджетном послании задач.

Основные параметры бюджетной системы Российской Федерации

Динамика основных параметров бюджетной системы Российской Федерации на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов характеризуется снижением доходов и расходов по отношению к ВВП при дефиците менее 1,0% ВВП. Доля расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации (после предоставления межбюджетных трансфертов) в общем объеме расходов бюджетной системы незначительно возрастет (примерно 0,3 процента). Доля расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в 2016 году останется практически на уровне 2013 года и составит 33,7 процента.

Эти изменения обусловлены в первую очередь сокращением объемов межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации при повышении доли собственных доходов, в том числе за счет оптимизации структуры межбюджетных трансфертов.

Таблица 5. Расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по разделам классификации расходов бюджетов

Показатель
млрд. руб.	В % к итогу	млрд. руб.	В % к итогу	млрд. руб.	В % к итогу	млрд. руб.	В % к итогу
Расходы, всего
в том числе:
Общегосударственные вопросы
Национальная оборона
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность
Национальная экономика
Жилищно-коммунальное хозяйство
Охрана окружающей среды
Образование
Культура и кинематография
Здравоохранение
Социальная политика
Физическая культура и спорт
Средства массовой информации
Обслуживание государственного и муниципального долга

Как мы видим, более 1/3 бюджетных расходов будет направляться на цели социальной политики. Вместе с расходами на образование, здравоохранение, культуру, физическую культуру и спорт доля расходов, направленных на социальную защиту граждан и оказание социально-значимых услуг, составляет более 55% суммарных расходов бюджетной системы Российской Федерации. Второе место по объему расходов после раздела «Социальная политика» занимает раздел «Национальная экономика», включающий, в том числе расходы на развитие инфраструктуры, поддержку экономического роста и диверсификации структуры экономики.

Необходимость решения задач по модернизации Вооруженных Сил и укреплению обороноспособности страны обусловливает рост доли раздела «Национальная оборона».

По разделу «Образование» расходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в реальном выражении в 2016 году выше уровня 2013 года в 1,27 раза. Однако отношение указанных расходов к ВВП сократилось с 4,3% до 4,0 процентов. Такая динамика связана с ростом расходов федерального бюджета по разделу «Образование» (без учета межбюджетных трансфертов) темпами меньше темпов роста ВВП.

В расходах федерального бюджета на образование более 80% приходится на сферу высшего образования, а с учетом отрицательной динамики прогнозной численности населения в возрасте 17 лет в краткосрочной перспективе, влияющей на численность студентов, предусмотренных в федеральном бюджете объемов бюджетных ассигнований достаточно для поддержания системы образования на оптимальном уровне и ее развития.

Основные характеристики федерального бюджета на 2014-2016 годы

Основные характеристики проекта федерального бюджета на 2014 - 2016 годы сформированы на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2014 - 2016 годы (таблица 6).

Таблица 6. Основные характеристики проекта федерального бюджета млрд. рублей

Показатели	2013 год (Закон № 216-ФЗ)
Закон № 216-ФЗ		Закон № 216-ФЗ
Доходы, всего
Расходы, всего
Ненефтегазовый дефицит в %% ВВП

В 2014 - 2016 годах прогнозируется снижение доходов федерального бюджета с 19,3% ВВП в 2013 году до 18,2% в 2014 году и до 17,4% ВВП к 2016 году. В основном это обусловлено снижением нефтегазовых доходов по отношению к ВВП.

Общий объем расходов федерального бюджета на 2014 - 2016 годы определен в соответствии с принятыми в 2012 году положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающими правила определения объема расходов федерального бюджета и использования нефтегазовых доходов («бюджетные правила»).

«Бюджетные правила» основаны на использовании базовой цены на нефть, которая определяется на основании отчетных данных. В 2013 году базовая цена была установлена на уровне средней цены на нефть за пять лет, в последующие годы период для расчета средней ежегодно увеличивается на 1 год до достижения 10-ти летнего периода.

Таким образом, при формировании федерального бюджета на 2014 год базовая цена на нефть определяется на уровне 93 долл.США/барр., на 2015 год - 94 долл.США/барр. и на 2016 год - 95 долл.США/барр. Предельный объем расходов федерального бюджета устанавливается исходя из доходов при базовой цене на нефть, увеличенных на 1% ВВП (предельный размер «расчетного дефицита» федерального бюджета). При этом согласно «бюджетным правилам» общий объем расходов на очередной год и 1-й год планового периода не может быть снижен более чем на объем условно-утвержденных расходов (для 1-ого года планового периода - 2,5% от суммы расходов). Применение указанных правил определяет предельный объем расходов федерального бюджета (таблица 7).

Таблица 7. Расчет расходов федерального бюджета на 2014-2016 годы млрд.руб

Таким образом, предполагается снижение расходов в 2014-2015 годах по сравнению с уровнем, утвержденным в Законе № 216-ФЗ. Однако предельный объем расходов будет превышать уровень, рассчитанный на основе базовой цены на нефть и «расчетного дефицита» в размере 1,0% ВВП, за счет действия нормы в соответствии с которой объем расходов не уменьшается больше, чем на объем условно утверждаемых расходов.

В абсолютном выражении прирост объема расходов федерального бюджета в 2014 году составит 459,7 млрд. рублей по сравнению с предыдущим годом, в 2015 году - 1 388,7 млрд. рублей по сравнению с 2014 годом, в 2016 году - 1 138,7 млрд. рублей по сравнению с 2015 годом (таблица 8).

Таблица 8. Изменение объема расходов федерального бюджета по сравнению с предыдущим годом

В номинальном выражении планируется рост объема расходов федерального бюджета в 2014 году по сравнению с предыдущим годом на 3,4%, в 2015 году - на 10,0% и в 2016 - на 7,5 %.

В реальном выражении в 2014 году ожидается снижение расходов федерального бюджета на 1,5% по сравнению с предыдущим годом, начиная с 2015 года - рост: в 2015 году на 4,8%, в 2016 году - на 2,4 %.

Динамика расходов федерального бюджета по разделам классификации расходов бюджетов, сформированных с учетом вышеперечисленных подходов, характеризуется данными, представленными (см. приложение №1).

В настоящее время основной макроэкономической проблемой построения федерального бюджета является балансировка доходов и расходов бюджета в условиях резкого падения цен на нефть. От сбалансированности этих показателей зависит экономическая стабильность государства. Таким образом, вопрос соотношения доходов и расходов бюджета является особенно актуальным. Динамика основных параметров бюджетной системы Российской Федерации на 2016 год характеризуется постепенным снижением доли доходов федерального бюджета по отношению к ВВП (с 20,9 % в 2012 году до 17,5 % в 2016 году), а также сокращением общего объема расходов федерального бюджета до 20,5 % ВВП.

Таблица 2.1 Основные параметры федерального бюджета в 2012-2016гг.

В соответствии с проектом закона о федеральном бюджете на 2016 год, доходы бюджета должны составить 13738,5 млрд. руб. против 13251 млрд. руб. в 2015 году. Чтобы выйти на этот объем, был мобилизован ряд дополнительных доходных источников. Крупнейшим из них является повышение налоговой нагрузки в нефтяном секторе экономики. На 2016 год сохраняется ставка вывозной пошлины на нефть на уровне 42 % наряду с ранее запланированным повышением налога на добычу полезных ископаемых на нефть. Ранее предполагалось, что ставка вывозной пошлины на нефть в 2016 году будет снижена до 36 %.

Дополнительные бюджетные доходы от такого "налогового маневра" в нефтяном секторе составляют около 200 млрд. руб. Дополнительно 112 млрд. руб. Правительство намерено получить за счет увеличения НДПИ на газ и газовый конденсат. Среди других экстренных мер по повышению доходов федерального бюджета выделим сохранение до конца 2016 года нормы в отношении зачисления в федеральный бюджет доходов от управления средствами Резервного фонда и ФНБ и повышение до 90 % доли прибыли Банка России, подлежащей зачислению в федеральный бюджет .

Необходимо отметить значительное увеличение расходов федерального бюджета в 2013, которое было обусловлено в первую очередь, ростом расходов на национальную экономику, увеличились социальные расходы и определенную роль сыграли военные расходы и, в частности, траты на перевооружение армии; безусловно, обеспечение боеспособности вооруженных сил относится к базовым функциям института государства, однако закупка техники в условиях отсутствия конкуренции в секторе ВПК неизбежно сопровождается необоснованным ростом издержек. Наблюдается увеличение расходов федерального бюджета на 586 млрд. руб. в 2015 году по отношению к 2014 году, а также увеличение расходов и в 2016г.

Весь рассматриваемый период бюджет исполняется и планируется с дефицитом. Для того чтобы детально разобрать федеральный бюджет, проанализируем основные параметры федерального бюджета и его структуру.

Рисунок 2.2 Соотношение нефтегазовых и не нефтегазовых доходов, в %.

За анализируемый период можно отметить значительное изменение соотношения нефтегазовых и не нефтегазовых доходов. Так, если в структуре доходов бюджета в 2012 г. преобладающую роль занимали нефтегазовые доходы и составляли 50,2 % доходов бюджета или 6453,2 млрд. руб. в абсолютном выражении, а не нефтегазовые доходы составляли 49,8 % от общего объема доходов бюджета или 6402,4млрд. руб. В 2016 г. структура доходов бюджета значительно меняется и мы наблюдаем обратную картину: объем нефтегазовых доходов составил 6 044,9млрд. руб. или 44 % от объема общих доходов бюджета, а не нефтегазовые доходы, напротив, увеличились до 7 693,6 млрд. руб. и составили 56 % от общего объема доходов бюджета. Это объясняется сверхнизкими ценами на нефть в связи, с которыми бюджет недосчитывается значительной доли нефтегазовых доходов российского бюджета.

Рассмотрим доходы федерального бюджета с точки зрения налоговых и неналоговых доходов. На протяжения многих лет налоговые доходы составляют большую часть всех доходов федерального бюджета. Так, и за период 2012-2016 гг. их объем составляет более 50 %, при этом эта доля значительно увеличилась за рассматриваемый промежуток времени на 10, 6 процентных пункта. Этот факт свидетельствует о том, что государство, решая свои социально-экономические задачи, взяло курс на пополнение своей финансовой базы за счет налоговых поступлений, в особенности по НДПИ, налогу на прибыль организаций.

Неналоговые доходы также играют существенную роль в формировании федерального бюджета, несмотря на то, что за 2012-2016 гг. их доля уменьшилась почти на 11,5 %. Данное снижение можно объяснить сокращением доходов от ВЭД. Эта тенденция не случайна, учитывая относительно сдержанную политику России на мировом рынке, так как на сегодняшний момент государство стремится развивать отечественный рынок.

Макроэкономические показатели, используемые при составлении проекта федерального бюджета на 2016-2018 годы, значительно отличаются от показателей, положенных в основу формирования федерального бюджета на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов, поскольку они не учитывали изменения, произошедшие во втором полугодии 2014 года.

Рисунок 2.3 Долевая структура налоговых, неналоговых доходов и безвозмездных поступлений за 2012-2015 гг.

Базовый сценарий предполагает продолжение действия санкций со стороны США и Европейского союза в отношении России и контрсанкций со стороны России на протяжении всего прогнозного периода. Следовательно, российская экономика будет развиваться в условиях ограниченного доступа к мировому рынку капитала, сохранения оттока капитала. Среднегодовая цена на нефть марки "Юралс", положенная в основу формирования федерального бюджета, в 2015 году составит 50 долларов США за баррель (против 100 долларов США за баррель в прогноз от 1 декабря 2014 года) и к 2018 году вырастет до 70 долларов США за баррель.

Несмотря на геополитическую напряженность и сравнительно низкий уровень цен на нефть, уже с 2016 года прогнозируется возобновление экономического роста (на уровне 2,3-2,4 % в год). Также возобновится рост промышленности и реальных располагаемых доходов населения, что будет способствовать повышению инвестиционной активности и потребительского спроса. Норма накопления увеличится с 16,8 % ВВП в 2015 году до 20,7 % ВВП в 2018 году, а внутренний спрос за 2016-2018 годы вырастет на 11,1 % против снижения на 9,5 % в 2015 году.

Акиндинова Н.В.
директор Института
«Центр развития» НИУ ВШЭ
Чернявский А.В.
к. э. н.
ведущий научный сотрудник

Чепель А.А.
эксперт
Института «Центр развития» НИУ ВШЭ

Бюджетные проблемы регионов привлекают пристальное внимание экспертов, особенно с 2013 г., когда резко выросли дефицит их бюджетов и долг. Немалую роль в этом сыграли дополнительные расходы, связанные с выполнением «майских указов» президента РФ, на фоне сокращения федеральных трансфертов. В 2015 г. в условиях экономического кризиса суммарные показатели дефицита консолидированных бюджетов регионов улучшились (в отличие от ситуации 2009 г., когда суммарный дефицит вырос). Однако ценой этого стало резкое (более чем на 10%) инфляционное обесценение бюджетных обязательств. В данной статье мы пытаемся выяснить, что стоит за общими цифрами исполнения региональных бюджетов с учетом региональных различий, что произошло с расходами на выполнение «майских указов» и зарплатами бюджетников во время кризиса, а также насколько бюджетная консолидация способствовала решению долговой проблемы регионов.

Обзор литературы

Современным бюджетным проблемам регионов посвящен ряд публикаций. Н. Зубаревич (2015) анализирует развитие кризиса региональных бюджетов, начиная с 2000-х годов и до конца 2014 г., в том числе изменение структуры расходов иод влиянием «майских указов». Автор отмечает сокращение поддержки региональных бюджетов со стороны федерального центра по сравнению с 2009 г.: доля трансфертов в общем объеме доходов с 2012 г. была либо стабильной, либо сокращалась, что, по мнению Зубаревич, отражает не дисбалансы региональных бюджетов, а политические приоритеты расходов федерального бюджета.

В мониторинге Независимого института социальной политики «Бюджеты регионов в 2015 году» (Зубаревич, 2016) дан подробный анализ структуры доходов, расходов и бюджетного дефицита консолидированных региональных бюджетов и сделан ряд интересных выводов. В частности, отмечается, что, в отличие от предыдущего кризиса, когда объем трансфертов регионам вырос на 1 / 3 , в 2013-2015 гг. он оставался неизменным, если не учитывать трансферты Крыму. По мнению автора мониторинга, политика федерального центра стала более жесткой — регионы должны сами решать свои проблемы в рамках имеющегося финансирования.

Вопросы бюджетной сбалансированности и задолженности регионов детально рассмотрены в: Табах, Андреева, 2015. В статье проанализирована структура долговых обязательств регионов, отмечены снижение после кризиса 2008-2009 гг. доли рыночных заимствований и повышение роли бюджетных кредитов, удельный вес которых в 2008-2014 гг. увеличился в пять раз. В работе предлагается выделять шесть групп регионов на основании следующих признаков: структура долгового портфеля на конец 2014 г.; соотношение долга и доходов; соотношение налоговых доходов и численности населения региона; доля межбюджетных трансфертов в общем объеме региональных доходов; уровень кредитного рейтинга; структура экономики и структура доходов регионов.

Вклад различных факторов в формирование дефицита региональных бюджетов в 2013 г. рассмотрен в статье А. Чернявского (2014); при этом особое внимание уделено регионам с наибольшим приростом бюджетного дефицита; также была проанализирована структура источников его финансирования. В работе отмечено снижение долговой устойчивости российских регионов, серьезные проблемы в группе не имеющих выхода на облигационные рынки и использующих дорогое банковское кредитование.

С. Синельников-Мурылев и А. Мамедов (2014) рассматривают три возможных направления поддержки региональных бюджетов в период кризиса: увеличение трансфертов из федерального бюджета; получение регионами дополнительных налоговых доходов за счет передачи части доходов из федерального центра или предоставления регионам дополнительных налоговых полномочий; перенос расходных полномочий на уровень федерального бюджета. Авторы анализируют вероятность, плюсы и минусы применения перечисленных стратегий.

К аналогичным выводам относительно возможных мер поддержки региональных бюджетов приходят и авторы доклада «Финансовая устойчивость региональных бюджетов» (РАНХиГС, 2015). Они выделяют несколько групп таких мер: снятие ограничений на максимальные ставки региональных и местных налогов; расширение региональных полномочий в содействии собираемости налогов; изменения в порядке и идеологии предоставления субсидий и иных трансфертов; перенос некоторых социальных расходных обязательств на федеральный уровень; повышение гибкости местной бюджетной политики за счет снятия некоторых ограничений, например в части источников формирования бюджетных фондов, и др.

Общие показатели сбалансированности

За последние семь лет — с 2008 по 2015 г. — проблемы сбалансированности региональных бюджетов возникли в кризисном 2009 г. и вновь стали обсуждаться в период резкого замедления темпов экономического роста в России в 2013 г., когда дефицит консолидированных региональных бюджетов достиг почти 1% ВВП (рис. 1). Основная причина обострения бюджетных проблем регионов — резкое сокращение прироста доходов в номинальном выражении и снижение доходов относительно ВВП на 0,5 п. п. — с 11,9% в 2012 г. до 11,4% в 2013 г. Если сопоставить основные виды доходов региональных бюджетов — налог на прибыль, НДФЛ и трансферты из федерального бюджета и ВВП за 2008-2015 гг. (рис. 2), то можно отметить резкое падение поступлений по налогу на прибыль и стабилизацию с 2012 г. поступлений по НДФЛ. Также заметно монотонное снижение относительно ВВП трансфертов из федерального бюджета после кризиса 2009 г. По нашему мнению, это стало одним из важных факторов обострения бюджетных проблем регионов в 2013-2015 гг.

В 2015 г. ситуация с доходами консолидированных региональных бюджетов в целом улучшилась. В номинальном выражении они выросли по сравнению с 2014 г. на 6,5%, составив 9,3 трлн руб. При этом рост доходов в основном обеспечивали ключевые налоги: поступления от налога на прибыль по итогам года увеличились на 7,4%, что отражало позитивную динамику этого показателя. Поступления налога на доходы физических лиц выросли на 4,8%, превысив совокупный прирост фонда оплаты труда. В то же время трансферты регионам из федерального бюджета сократились на 3,2% — в продолжение федеральной политики, направленной на сокращение масштабов перераспределения бюджетных доходов. В результате по отношению к ВВП (рассчитанному по новой методологии Росстата) доходы консолидированных региональных бюджетов в 2015 г. составили 11,6%, что на 0,4 п. п. превышает соответствующий показатель 2014 г. Отметим, что региональные доходы относительно ВВП увеличились впервые после кризиса 2008-2009 гг.

На фоне общего сокращения объема федеральных трансфертов их структура в 2015 г. заметно изменилась (табл. 1). По сравнению с 2014 г. возросла доля дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности при сокращении долей дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов и других трансфертов. В 2014 и 2015 гг. резко сократились объемы субсидий и их доля в структуре межбюджетных трансфертов. Это может быть обусловлено реакцией регионов на Постановление Правительства РФ от 30.09.2014 г. № 999 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации», ужесточающее правила и ответственность за невыполнение целевых показателей, запланированных при их предоставлении. Изменение структуры дотаций в пользу определяемых на основе показателей бюджетной обеспеченности можно считать позитивным шагом; вместе с тем резкие изменения в структуре трансфертов отражают неустойчивость межбюджетных отношений.

Таблица 1

Структура трансфертов региональным бюджетам из федерального бюджета, 2012-2015 гг. (в %)

Источники

Несмотря на улучшение динамики доходов, регионы в целом ограничивали рост расходов. По сравнению с 2014 г. совокупные расходы выросли в номинальном выражении всего на 2,9%. При этом в постоянных ценах (дефлятор — среднемесячный индекс потребительских цен на товары и услуги, который в 2015 г. составил 15,5%) они сократились на 11%. Вследствие этого реальный уровень расходов регионов в 2015 г. оказался на 15% ниже отметки относительно благополучного 2012 г. Таким образом, политика регионов в 2015 г. резко отличалась от проводившейся в 2013-2014 гг. (Тогда, столкнувшись с проблемами формирования доходной части бюджетов, регионы продолжали наращивать расходы, в результате в 1,5 раза увеличив региональный и муниципальный долг.)

Сложное финансовое положение регионов негативно сказалось на расходах на социальную сферу. Наиболее наглядна ситуация с расходами на образование, которые преимущественно финансируются на региональном уровне (на регионы приходится около 80% соответствующих расходов).

В 2015 г. номинальные расходы на образование в консолидированных бюджетах регионов выросли всего на 0,9%, в реальном выражении они упали на 13%, постепенно ликвидируя прирост, достигнутый в 2012-2013 гг. под влиянием «майских указов» (рис. 3). При этом 55 регионов сократили расходы на образование в номинальном выражении по сравнению с 2014 г. Можно констатировать, что реальный объем образовательных услуг, финансируемых из региональных бюджетов, в 2015 г. существенно снизился в отдельных регионах более чем на 10% (рис. 4).

Влияние «майских указов»

Значительное влияние на динамику и структуру расходов региональных бюджетов в 2012-2015 гг. оказали положения Указа Президента от 7 мая 2012 г. № 597. В соответствии с ними были установлены 11 категорий работников социальной сферы и науки (позднее была добавлена 12-я категория) 1 , для которых предполагалось постепенно повысить уровень зарплаты относительно средней по региону.

Основной проблемой при выполнении «майских указов» стало несоответствие финансовых возможностей регионов и объемов их поддержки из федерального бюджета масштабу поставленных задач. В 2012-2015 гг. расходы на повышение зарплат бюджетников постепенно увеличивались, однако в меньшей степени, чем предполагалось изначально 2 . К 2013 г. объем фонда оплаты труда (ФОТ) целевых категорий достиг 2,9% ВВП. После 2013 г. объем расходов стабилизировался относительно ВВП (табл. 2).

Таблица 2

Оценка фактических расходов на оплату труда целевых категорий в социальной сфере и науке* (в % ВВП)

* Оценка расходов бюджетной системы на ФОТ целевых категорий не включает социальные отчисления, поскольку эти средства одновременно увеличивают доходы внебюджетных фондов, сокращая потребность в их финансировании из других источников.

Примечание . Показатели за 2013-2015 гг. рассчитаны на основе официально опубликованных данных федерального статистического наблюдения в сфере оплаты труда отдельных категорий работников социальной сферы и науки. Оценка динамики ФОТ целевых категорий в 2011-2012 гг., для которых отсутствуют прямые данные упомянутого выше статистического наблюдения, сделана на основе данных Росстата о динамике заработной платы и численности занятых в бюджетных учреждениях, относящихся к соответствующим видам деятельности, а также о динамике средней начисленной заработной платы работников организаций государственной и муниципальной форм собственности по отдельным категориям персонала и видам экономической деятельности в 2011 и 2013 гг. (по данным выборочного обследования за октябрь).

Источники : Росстат; расчеты авторов.

В конце 2015 г. для большинства целевых категорий в среднем по России индикативные ориентиры повышения оплаты труда были выполнены. Отставание наблюдалось только для педагогов дошкольного образования, работников учреждений дополнительного образования и социальных работников. При этом повышение зарплат сопровождалось снижением численности целевых категорий. Так, количество врачей в конце 2015 г. по сравнению с 2011 г. сократилось на 6%, среднего медицинского персонала — на 5, преподавателей вузов — на 18,5%. В 2014-2015 гг. процесс сокращений ускорился: численность младшего медицинского персонала и социальных работников уменьшилась на 12,8%, работников культуры — на 14,4, научных сотрудников — на 24,1% (табл. 3). Масштабы и направления сокращения численности персонала не всегда соответствовали ожидаемым направлениям структурных изменений.

Таблица З

Динамика численности отдельных категорий социальных работников (тыс. человек)

Источники : Росстат, http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/ statistics/wages/; расчеты авторов.

Недостаточное финансирование было связано как с ухудшением экономической ситуации в 2013-2015 гг. по сравнению с ожидаемой при планировании реформы, так и с тем, что к числу реальных приоритетов расходной политики федерального бюджета в этот период относилось финансирование силового блока и дефицита Пенсионного фонда, а не развитие науки, образования и здравоохранения. В этих условиях объем ресурсов, выделяемых федеральным центром на поддержку регионов, на которые приходятся основная нагрузка по финансированию оплаты труда в образовании и значительная часть расходов на здравоохранение, постепенно сокращался. Согласно материалам проектов федерального бюджета, после начала реформы объем финансирования расходов на повышение оплаты труда для целевых категорий и помощи региональным бюджетам на эти цели не превышал 0,2-0,3% ВВП соответствующих лет (табл. 4).

Таблица 4

Дополнительные расходы федерального бюджета на реализацию президентских указов в части повышения оплаты труда работникам науки и социальной сферы на федеральном уровне и на финансовую поддержку регионов на эти цели (млрд руб.)

Бюджет на 20 И-2015 гг.
Финансовая поддержка субъектов в виде дотаций на обеспечение сбалансированности*
Бюджет на 2014-2016 гг.
Финансовая поддержка субъектов п виде дотации на обеспечение сбалансированности*
Бюджет на 2015 2017 гг.
Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы
в % к ВВП соответствующего года

* В 2013 2014 гг. дополнительные дотации на обеспечение сбалансированности могли быть использованы регионами на различные цели, связанные с выполнением «майских указов». Начиная с 2015 г., дотации носят целевой характер, связанный с компенсацией непосредственно расходов на оплату труда.

Источники : материалы к проектам законов о федеральном бюджете на 2013 2015, 2014-2016 и 2015-2017 гг.

В 2013-2014 гг. около 30%, а в 2015 г. — 17% дополнительных расходов на выполнение «майских указов» было профинансировано из федерального бюджета. Остальное приходится на региональные бюджеты и фонд ОМС, кроме того, используются внебюджетные доходы организаций (табл. 5). В этих условиях дополнительные обязательства по повышению оплаты труда для регионов оказались, по сути, новыми «нефинансируемыми мандатами». Такая ситуация в первую очередь привела к радикальному изменению структуры расходов региональных бюджетов. В целом в ней за период исполнения «майских указов» доля заработной платы выросла на 5 п. п., вытесняя другие виды расходов. Отметим значительное сокращение инвестиционных расходов (на 3 п. п.; рис. 5).

Таблица 5

Оценка распределения дополнительных расходов на финансирование «майских указов» по источникам (млрд руб.)

Источники : Росгтат; материалы к проектам законов о федеральном бюджете на 2013 2015, 2014 2016 и 2015 2017 гг.; расчеты авторов.

«Майские указы» оказали существенное влияние на динамику реальной зарплаты во всем бюджетном секторе. Если до 2011 г. средняя зарплата бюджетников росла синхронно с зарплатой в других нетопливных секторах, то с начала реализации этих указов она резко пошла вверх (рис. 6), достигнув максимальных значений в 2014 г. В 2015 г. ситуация изменилась. В условиях бюджетного кризиса федеральные власти, а вслед за ними и многие регионы, замедлили дальнейшее повышение зарплаты бюджетникам или отказались от него. В условиях двузначной инфляции это привело к снижению зарплаты в реальном выражении на 11% г/г, и она практически вернулась на уровень 2012 г., то есть к началу реализации «майских указов».

Зарплата в отраслях бюджетного сектора в период реализации «майских указов» изменялась по-разному. Наиболее сильный рост в 2014 г. по сравнению с 2011 г. наблюдался в образовании, что было связано с форсированной реализацией положений указов. В здравоохранении график повышения был более плавным. Характерно, что в тот же период прямо не анонсированные «майскими указами» меры по повышению оплаты труда в сфере госуправления осуществлялись на основе отдельных решений, в результате зарплата чиновников также росла опережающими темпами, а пропорции между уровнями оплаты труда в разных бюджетных отраслях менялись слабо (рис. 7).

Сравнение номинальной динамики зарплаты целевых категорий работников, которая повышалась в рамках «майских указов», и зарплаты в отраслях бюджетного сектора в целом, включающих как целевые категории, так и другие, финансируемые из бюджета, показывает, что первые по факту не имели преимущества перед остальными (табл. 6). Можно предполагать, что это говорит о «побочном эффекте» «майских указов», в результате которого повышение зарплаты одних групп бюджетников стимулировало ускоренное повышение зарплаты других групп во избежание критического разрыва между ними. Безусловно, это создавало дополнительную нагрузку на региональные бюджеты. Вместе с тем и в 2015 г. торможение роста зарплаты до 3-5% в номинальном выражении одновременно затронуло как целевые, так и нецелевые группы бюджетников.

Таблица 6

Сравнительная динамика номинальной средней заработной платы в образовании и здравоохранении и соответствующих целевых категориях (в %)

Образование
весь сектор
Здравоохранение
весь сектор

Источники : Росстат; расчеты авторов.

Динамика дефицита и долга

Как было показано выше, после ускоренного роста бюджетных расходов на уровне регионов в 2012-2014 гг. в 2015 г. их номинальный рост сильно замедлился, а в реальном выражении они обесценились. С учетом опережающего номинального роста доходов это способствовало сокращению дефицита. В целом за 2015 г. региональные бюджеты были исполнены с дефицитом 172 млрд руб. (0,2% ВВП). Таким образом, уровень их сбалансированности вырос по сравнению с 2013 и 2014 гг., когда дефицит составлял соответственно 0,9% (по нашей оценке) и 0,6% ВВП (см. рис. 1).

Вместе с тем с учетом региональных различий ситуация не столь благополучная. Этот результат был достигнут за счет нескольких регионов, закончивших год с профицитом. К их числу относятся Москва, Московская область, Санкт-Петербург, Ленинградская область, ХМАО, Тюменская и Сахалинская области, то есть регионы, получающие столичную или конъюнктурную ренту. Кроме них, в список «профицитных» регионов попали г. Севастополь и Владимирская область. Суммарный профицит составил почти 200 млрд руб., из которых на Москву приходится 144 млрд, что существенно повлияло на общий баланс исполнения региональных бюджетов. Остальные 78 субъектов Федерации в 2015 г. свели бюджеты с дефицитом. На рисунке 8 показаны регионы с наибольшим соотношением дефицита и доходов в 2015 г. Видно, что большинство проблемных регионов имело значительный бюджетный дефицит и в 2014 г. По сравнению с ним уровень бюджетной несбалансированности вырос в Республике Мордовия, Магаданской, Калининградской и Смоленской областях, Хакасии и ряде других регионов (всего их 35).

В 2015 г. отношение дефицита консолидированных региональных бюджетов к их доходам по сравнению с 2014 г. уменьшилось на 3,2 п. п. Можно выделить отдельные факторы 3 , повлиявшие на конечный результат (табл. 7). Так, сокращению бюджетного дефицита в 2015 г. способствовал существенный номинальный рост поступлений по налогу на прибыль и НДФЛ. В еще большей степени это относится к налогам на имущество и совокупный доход, поступления от которых выросли соответственно на 12 и 10%, то есть больше, чем доходы регионов в целом. Рост собственных доходов регионов демпфировал негативный эффект сокращения трансфертов из федерального бюджета. Как уже отмечалось, ограниченный рост расходов в номинальном выражении также стал причиной повышения сбалансированности региональных бюджетов.

Таблица 7

Факторы прироста дефицита консолидированных региональных бюджетов, 2015 г. (в % к доходам, регионы с наибольшим приростом дефицита)

	Прирост дефицита	Прирост налога на прибыль	Прирост НДФЛ	Прирост трансфертов	Прирост прочих доходов	Прирост расходов на образование (увеличение расходов отражается со знаком "-")	Прирост прочих расходов (увеличение расходов отражается со знаком "-")
Российская Федерация
Калининградская область
Республика Ингушетия
Смоленская область
Республика Мордовия
Республика Хакасия
Ульяновская область
Ставропольский край
Сахалинская область
Республика Алтай
Брянская область
Республика Калмыкия
Магаданская область
Кабардино-Балкарская Республика

Примечание . Увеличение расходов выступает фактором роста бюджетного дефицита, их сокращение уменьшает его.

Вместе с тем почти в каждом неблагополучном с точки зрения динамики дефицита регионе в таблице 7 рост дефицита был связан с быстрым увеличением расходов. Однако были и другие причины. В 11 из 14 наиболее проблемных регионов в 2015 г. сократился объем федеральных трансфертов. В Калининградской области одновременно с ростом расходов (на 14%) и сокращением трансфертов заметно снизились поступления от налога на прибыль. В Республике Мордовия рост бюджетного дефицита был полностью обусловлен резким падением поступлений налога на прибыль (в 2014 г. эти поступления в республике были аномально высокими).

Из-за большого количества дефицитных регионов долг продолжал расти, хотя и меньшими темпами, чем в предыдущие годы. В 2015 г. долг регионов и муниципалитетов вырос на 11% и на начало 2016 г. достиг почти 2,7 трлн руб. (табл. 8). Всего за период с 2012 г. региональный долг вырос в 1,7 раза.

Таблица 8

Динамика и структура регионального и муниципального долга в 2012-2015 гг. (млрд руб.)

Облигации
в % к общему объему
Кредиты банков
в % к общему объему
Бюджетные кредиты
в % к общему объему
в % к общему объему
в % к общему объему

Источники : Минфин России; расчеты авторов.

В структуре долга с 2013 г., когда начался его быстрый рост, преобладают кредиты коммерческих банков (дорогой и краткосрочный инструмент заимствований). Планы федерального центра заместить их дешевыми бюджетными кредитами реализованы только отчасти, поскольку в федеральном бюджете нет необходимых для этого ресурсов.

По международным меркам, достигнутый на начало 2016 г. уровень регионального долга (3,3% ВВП) остается низким (рис. 9). Однако относительные показатели задолженности по регионам сильно дифференцированы (коэффициент вариации показателей регионального долга на конец 2015 г., отнесенного к доходам регионов, составляет 56%). В ряде регионов величина накопленного долга уже сегодня создает серьезную нагрузку на бюджет из-за проблем с рефинансированием и увеличения доли процентных расходов в общем объеме расходов (в среднем по регионам 1,6% в 2015 г. против 1,3% в 2014 г. и менее 1% в предшествующие годы).

Как задолженность регионов, сложившаяся на конец 2014 г., влияла на их бюджетное поведение — в терминах формирования бюджетного дефицита — в 2015 г.? Сравним два ряда показателей: уровень регионального долга по отношению к доходам (на конец 2014 г.) и уровень бюджетного дефицита по отношению к доходам (за 2015 г.). Между этими рядами существует положительная корреляция, коэффициент равен 0,43. Диаграмма рассеяния (рис. 10) дополнительно иллюстрирует, что в целом регионы, имевшие высокий уровень бюджетной задолженности, продолжали жить «не по средствам» и в 2015 г. Однако не будем торопиться с выводами. На приведенной диаграмме видно, что у некоторых регионов высокая задолженность явно коррелирует с высоким уровнем дефицита относительно доходов. Одновременно для регионов, завершивших 2015 г. с профицитом консолидированного бюджета, характерна низкая задолженность на начало года. В то же время в середине распределения находится большое число регионов, где связь проявляется достаточно слабо.

Две группы регионов с наиболее сильной взаимосвязью долга и дефицита представляют наибольший интерес. К первой можно отнести семь регионов, имевших и высокую задолженность на начало 2015 г., и высокий дефицит относительно доходов (табл. 9).

Таблица 9

Объем и структура долга в регионах с высоким уровнем и темпами прироста задолженности (в %)

	Дефицит/ доходы в 2015 г.	Долг/ доходы, конец 2015 г.		В общем объеме долга
				ценные бумаги		бюджетные кредиты
Республика Мордовия
Смоленская область
Костромская область
Калужская область
Удмуртская Республика
Республика Карелия
Астраханская область

Источники : Минфин России; расчеты авторов.

В соответствии с требованиями Бюджетного кодекса (БК) РФ предельный объем долга регионов и муниципалитетов не должен превышать их доходы за вычетом безвозмездных поступлений. Одновременно до 2018 г. в расчет предельного объема долга можно не включать бюджетные кредиты. В аналитических целях мы рассчитали такой показатель применительно к консолидированным бюджетам семи выбранных регионов. С учетом временных положений БК ни один из них не нарушает законодательство. В значительной степени это обусловлено высокой долей бюджетных кредитов в общем объеме долга у таких регионов, как Мордовия, Смоленская, Костромская и Калужская области (по России в среднем этот показатель на конец 2015 г. составлял 34%). Таким образом, ряд регионов с высокой задолженностью, одновременно имеющих высокую долю бюджетных кредитов в структуре долга, продолжают быстро ее наращивать, пользуясь особенностями бюджетного законодательства.

Ко второй группе относятся регионы России, закончившие 2015 г. с профицитом. Как уже было отмечено, это регионы с относительно низким уровнем задолженности. В таблице 10 приведены показатели структуры их долга (размер профицита указан как дефицит со знаком минус).

Таблица 10

Долговые показатели регионов с положительным балансом консолидированного бюджета в 2015 г. (в %)

	Дефицит / доходы в 2015 г.	Долг/доходы, конец 2015 г.	Долг за вычетом бюджетных кредитов/ доходы без трансфертов	В общем объеме долга
				ценные бумаги	кредиты кредитных организаций	бюджетные кредиты
Владимирская область
г. Санкт-Петербург
Ханты-Мансийский АО - Югра
Сахалинская область
Тюменская область
г. Москва
Ленинградская область

Источники : Минфин России; расчеты авторов.

В структуре долга ряда приведенных в таблице 10 регионов — Владимирская область, Санкт-Петербург, Сахалинская область — также велика доля бюджетных кредитов. Таким образом, нельзя утверждать, что доступ к ним существенно влияет на бюджетные стратегии во всех регионах. У некоторых регионов — Сахалин, ХМАО, Ленинградская область — положительный бюджетный баланс в 2015 г. был связан с резким ростом доходов. В других регионах он был достигнут, помимо прочего, за счет сокращения расходов в номинальном выражении. К ним можно отнести две российские столицы и Тюменскую область.

Прямого влияния на ограничение бюджетного дефицита в 2015 г. размер накопленной задолженности не оказывал. Ряд регионов с высоким уровнем задолженности продолжал наращивать ее ускоренными темпами. В то же время некоторые другие регионы, в том числе российские столицы, придерживаются стратегии минимизации уровня долга относительно доходов.

В заключение отметим, что, несмотря на опережающий рост доходов по сравнению с расходами и сокращение относительно 2013 и 2014 гг. суммарного дефицита, российские регионы в 2015 г. продолжали испытывать воздействие полномасштабного экономического кризиса. Расходы региональных бюджетов в реальном выражении сократились на 15% относительно 2012 г. При этом реальная зарплата в бюджетной сфере вернулась на уровень 2012 г., что нивелировало большую часть эффекта от «майских указов». Сокращение расходов в реальном выражении увеличивает риск дальнейшего снижения объема и качества предоставляемых бюджетных услуг и деградации региональной инфраструктуры в ближайшие годы. Несмотря на формальное повышение сбалансированности, у абсолютного большинства регионов сохраняется дефицит, при этом у ряда из них он принял хронический характер. Велика дифференциация регионов по уровню долговой нагрузки. При этом как бедные, так и богатые регионы активно пользуются бюджетными кредитами, что позволяет проблемным регионам продолжать наращивать заимствования при формальном соблюдении требований к предельному уровню накопленного долга. Это закрепляет зависимость регионов от разовых решений федерального центра.

С учетом сказанного для решения проблемы устойчивости региональных бюджетов, на наш взгляд, в будущем потребуется принять решения, направленные, с одной стороны, на увеличение на постоянной основе доходной базы регионов, а с другой — на сокращение региональной дифференциации. Такими решениями, в частности, могут быть:

• предоставление регионам дополнительных полномочий, связанных как с введением новых налогов, так и с изменением ставок федеральных налогов в рамках общей политики финансовой децентрализации;
• увеличение объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности за счет сокращения других дотаций и увеличения общего объема трансфертов из федерального бюджета.

1 Преподаватели образовательных учреждений высшего профессионального образования, научные сотрудники, врачи и работники медицинских организаций, имеющие высшее медицинское (фармацевтическое) или иное высшее образование, предоставляющие медицинские услуги (обеспечивающие предоставление медицинских услуг), средний медицинский (фармацевтический) персонал (обеспечивающий предоставление медицинских услуг), младший медицинский персонал (обеспечивающий предоставление медицинских услуг), работники учреждений культуры, социальные работники, педагогические работники учреждений дополнительного образования детей, преподаватели и мастера производственного обучения образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования, педагогические работники образовательных учреждений общего образования, педагогические работники дошкольных образовательных учреждений, а также педагогические работники образовательных, медицинских организаций или организаций, оказывающих социальные услуги детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей.

2 В статье В. В. Путина «Строительство справедливости. Социальная политика для России» (Комсомольская правда. 2012. 13 фсвр.) было указано, что «реализация этой задачи потребует значительных ресурсов в совокупности до полутора процентов ВВП в год».

3 См. также: Чернявский, 2014, в части анализа факторов формирования дефицита региональных бюджетов.

Список литературы / References

Зубаревич Н. (2015). // Вопросы экономики. № 4. С. 37 — 52.

Зубаревич H. В. (2016). Мониторинг кризиса и посткризисного развития регионов России. М.: НИСП. http://www.socpol.ru/atlas/overviews/social_sphere/kris. shtml#no36.

Синельников-Мурылев С., Мамедов A. (2014). Региональные бюджеты — 2015: Три способа решения проблемы дефицита // Форбс. 12 ноября.

РАНХиГС (2015). Финансовая устойчивость региональных бюджетов: Доклад. http://council.gov.ru/media/files/41d58c257el3f3a5d414.pdf.

Табах А., Андреева Д. (2015). // Вопросы экономики. № 10. С. 78—93.

Чернявский A. (2014). Проблемы сбалансированности региональных бюджетов // Финансы. No 8. С. 15—21.